29 april 2009

Brussel, geldgebrek een mythe?

Brussel in cijfers

VIVES beleidspaper n° 7, april 2009
Samenvatting van de studie door het Vlaams Instituut Voor Economie en Samenleving

(Alle vermelde cijfergegevens zijn te vinden in deze studie. De volledige studie is beschikbaar op http://www.econ.kuleuven.be/vives/ )


De belangrijkste boodschap van deze studie is dat er nood is aan een volledige kosten baten analyse.

Ter Inleiding

Brussel is een bijzondere stad. Het is én een grootstad én een hoofdstad van zowel België, de Europese Unie, Vlaanderen als de Franstalige Gemeenschap.
Die bijzondere combinatie leidt tot bijkomende uitgaven. Zo zou Brussel (BHG en de 19 gemeenten) 264,4 miljoen euro bijkomende uitgaven hebben inzake transport als gevolg van de pendelarbeid naar Brussel (zie de Callataÿ (2007)). Behalve bijkomende uitgaven zijn er ook minder inkomsten voor Brussel. Hierbij wordt gedacht aan de dode hand, (geraamd op 27,5 miljoen euro in 2007) of de gemiste personenbelastingen van internationale ambtenaren (geraamd op 74,2 miljoen euro in 2007, zie de Callataÿ (2007)) en van pendelaars . Met een bevolkingsaandeel van 10% zorgt Brussel voor bijna 20% van de toegevoegde waarde in dit land. Maar een belangrijk deel van die toegevoegde waarde lekt weg uit Brussel. Want daar werken veel pendelaars uit de twee andere Gewesten. Meer concreet was Brussel in 2006 goed voor 18,9% van het BBP maar inzake primair inkomen (vergoeding voor productiefactoren) haalde Brussel slechts een aandeel van 9%. Desalniettemin zou Brussel een sponsor van de natie zijn. Volgens een studie van de NBB zou er een uitgaande transfer zijn van Brussel naar Wallonië (meer bepaald 212 miljoen euro in 2005). Indien men bovendien de transferten tussen Gewesten berekent op basis van het werkplaatsprincipe in plaats van het woonplaatsprincipe aan de inkomstenzijde, zou de uitgaande transfer vanuit Brussel een veelvoud van die 212 miljoen euro zijn.

Dergelijke argumenten moeten de stelling staven dat Brussel nood heeft aan bijkomende (federale) middelen. Er zijn nu al compensaties voor Brussel maar die zouden dus onvoldoende zijn. In het publiek discours heet Brussel ondergefinancierd te zijn. Brussel zou niet de middelen krijgen waarop het meent recht te hebben. Met de regelmaat van een klok duiken dan ook vragen op om Brussel te herfinancieren (zie bijvoorbeeld Cattoir ea. (2009)). Ook in het ontwerp van staatshervorming in 2008 vormde die herfinanciering een belangrijk luik. Het debat over de financiële toestand van Brussel wordt evenwel vanuit een beperkte invalshoek gevoerd. Dat debat wordt beter opengetrokken.

Vooreerst biedt de hoofdstedelijke functie behalve lasten ook lusten. Pendelaars zijn geen concurrenten voor Brusselse werknemers, wellicht integendeel. Het zijn ook andere overheden dan de Brusselse die geïnvesteerd hebben in het menselijk kapitaal van die pendelaars (bv. via opleiding en vorming, preventieve gezondheidszorg). Die pendelaars zorgen ook voor ‘overday spending’. De opbrengsten van de eigen Gewestelijke belastingen zijn relatief hoog in Brussel, precies omwille van de aanwezigheid van vele hoofdkwartieren van bedrijven. Door de grote specialisatie in tertiaire activiteiten die de secondaire sector –vooral gelegen in de andere Gewesten- als basis hebben en door doorgedreven specialisatie binnen zowel de tertiaire als secondaire sector blijkt indirect dat Brussel sterk afhankelijk is van de rest van België. Vervolgens is de negatieve evolutie van de personenbelasting als gevolg van de vlucht naar de stadsranden een typisch grootstedelijk fenomeen in België. Bemerk dat het activeringsbeleid of het gebrek er aan ook een impact heeft op de ontvangsten van de personenbelasting. Ten slotte is Brussel met zijn institutioneel kluwen van 4 wet- of decreetgevende instanties en 19 gemeenten zeker geen toonbeeld van goed bestuur, wat een negatieve impact heeft op de kwaliteit van de overheidsuitgaven. Zo opereren er vier overheidsdiensten voor openbaar vervoer op het Brussels grondgebied. Of zijn er 41 ministers en schepenen belast met cultuur in Brussel (zie Cattoir ea. (2009)). Een hardere budgetbeperking kan mee helpen zorgen voor een interne staatshervorming en rationalisatie van de uitgaven.


Inkomsten van het BHG (Brussels Hoofdstedelijk Gewest)

Inkomsten uit de BFW (Bijzondere FinancieringsWet) (tabellen pag 22 en 23)

VG Vlaams gewest : 9,854 miljard euro (waarvan 1,5 miljoen eigen belastingen)
WG Waals gewest : 5,606 (waarvan 37,07 miljoen eigen belastingen)
BHG : 1,971 (waarvan 99,56 miljoen eigen belastingen)

Inkomsten per capita
VG : 1.621 euro
WG : 1.652
BHG : 2.032

Conclusie: BHG beschikt over de grootste inkomsten per inwoner dank zij de BFW en de eigen belastingen. Vlaanderen beschikt over de laagste inkomsten per inwoner.

De grondslag voor de herverdeling van de belastingsinkomsten gaat terug naar 1989: Sindsdien kunnen de Gewesten aanspraak maken op een zogenaamde solidariteitsbijdrage. Dat was ter compensatie van de nieuwe horizontale verdeelsleutel op basis van het aandeel van de in elk Gewest gelokaliseerde opbrengst van de personenbelasting in het totaal van de ontvangsten inzake personenbelasting. Vóór 1989 werd 1/3 van de dotatie uit de personenbelasting onder de Gewesten verdeeld volgens het bevolkingscijfer van elk Gewest, 1/3 volgens de oppervlakte van elk Gewest en 1/3 volgens de opbrengst van de personenbelasting in elk Gewest. Indien in een Gewest de gemiddelde opbrengst van de personenbelasting per inwoner lager ligt dan het Rijksgemiddelde, geniet dat Gewest van een solidariteitstussenkomst. BHV is sinds 1997 een ontvanger van deze dotatie.

Naast deze ‘federale financiering kan BHG als enige nog rekenen op bijkomende inkomsten uit het “BELIRIS” samenwerkingsakkoord tussen de federale staat en BHG voor haar nationale en internationale rol.
In totaal gaat het om 1,125 miljard euro sinds 1999 (waarvan slechts 800 miljoen effectief werd geïnvesteerd).

De agglomeratie (nu overgegaan naar het BHG) ontvangt opcentiemen uit de personenbelasting en onroerende voorheffing; in 2007 was dat 168,89 miljoen euro.

Dotatie gemeenschapscommissies (op basis van de BFW)
Ontvangsten 2007:

Vlaamse gemeenschapscommissie: 6 miljoen euro
Franstalige gemeenschapscommissie: 24 miljoen euro
Dotaties aan Brusselse gemeenten: 123 miljoen euro

Samengevat (Dotaties federale overheid + Beliris + Gemeenschapscommissies + dotaties Brusselse gemeenten)
beschikt het BHG over 552 mijloen euro inkomsten.

Gemiddelde gemeentelijke ontvangsten per capita (2005):
Rijk: 1427 euro
Vla: 1374
Bru: 1840
Wa: 1402

Dat betekent dat de gemeentelijke inkomsten in de Brussels gemeenten 28,9 % boven het rijksgemiddelde liggen.
Deze hoge inkomsten zijn te danken aan de hogere belasting op onroerende goederen (dus betaald door Brusselse eigenaars maar vooral ook door bedrijven die er kantoorruimten gebruiken).
Deze hogere inkomsten zijn niet te wijten aan de aanvullende belasting op de personenbelasting want die ligt heel wat lager: 6,69 % tegenover 7,47 % (Vl) en 7,13 % (Wa).
De inkomsten uit de personenbelasting voor het aanslagjaar 2007 zijn als volgt verdeeld over de gewesten:
VG (Vlaams gewest) 64,02 %
WG 27,77 %
BHG 8,22 %
Hieruit blijkt dat het aandeel in de personenbelasting (betaald door de inwoners van de gewesten) hoger ligt dan het bevolkingsaandeel in Vlaanderen en lager in BHG.


BRUSSEL EN DE INTERGEWESTELIJKE FISCALE STROMEN

Op basis van zowel inhoudelijke als statistische argumenten hebben de recente studies van de NBB en de Vlaamse administratie de berekening van de interregionale fiscale stromen gebaseerd op het woonplaatsprincipe. Heel wat overheidsuitgaven (denk aan leerplichtonderwijs, veiligheid, welzijn) situeren zich immers in de regio waar men woont. Dat is ook de reden waarom in dubbelbelastingverdragen die als doel hebben een dubbele belasting door het heffen door twee staten van een belasting op hetzelfde inkomen te vermijden, vaak wordt afgeweken van het werkplaatsprincipe ten voordele van het woonplaatsprincipe. Dergelijke afspraak, typisch voor grensarbeiders, gaat vaak gepaard met een bepaalde vergoeding die betaald wordt door de woonstaat aan de werkstaat om tussen te komen in de lasten die de werkstaat oploopt (mobiliteit, veiligheid, ...). Bovendien zijn inkomens uit een overheidsfunctie (ambtenaren) belastbaar in de staat die de ambtenaren betaalt. De plaats waar de ambtenaar werkt, speelt dus geen rol. Die regeling geldt ook voor al wie in dienst is van een instelling die door de staat worden gefinancierd en gecontroleerd, met uitzondering van de overheidsbedrijven.

Ten slotte is de plaats van inning van belastingen vaak van weinig economisch belang. Zo is de vennootschapbelasting gelieerd aan de maatschappelijke zetel, wat niet noodzakelijk de productie-eenheid is. De indirecte belastingen worden dan weer geregistreerd naar ontvangsten per ontvangkantoor. Dat verwijst eerder naar de plaats van aangifte dan naar de plaats van verkoop of consumptie of het statuut van de verbruiker. Het gros van de accijnzen op petroleumproducten wordt bijvoorbeeld in Antwerpen ontvangen. Gegeven de problemen die gepaard gaan met het werkplaatsprincipe aan de inkomstenzijde, stelt Whislade voor om voor de inkomstenzijde steeds het woonplaatsprincipe te hanteren.

De studie van de Vlaamse administratie heeft de intergewestelijke fiscale stromen in de federale begroting, de sociale zekerheid en de financiering van de Gemeenschappen en Gewesten berekend voor het jaar 2005. Een fiscale stroom ontstaat zodra er een verschil is tussen de uitgaven op basis van het financieringsaandeel van die regio en de feitelijke uitgaven in die regio. De fiscale stromen worden dus bepaald door het samenspel van bijdragen en uitkeringen. De NBB daarentegen berekent enerzijds de intergewestelijke fiscale stromen wat de inkomsten van de federale overheid betreft en anderzijds de intergewestelijke fiscale stromen voor een aantal uitgavencategorieën. De fiscale stroom aan de inkomstenzijde wordt bepaald door het verschil tussen de per capita ontvangsten in de regio en die in het Rijk, vermenigvuldigd met de bevolking in de regio. De fiscale stroom aan de uitgavenzijde wordt bepaald door het verschil tussen de per capita uitgaven in het Rijk en die in de betrokken regio, vermenigvuldigd met de bevolking in de regio. De totale fiscale stroom naar of van een Gewest is dan de som van de fiscale stromen aan de ontvangstenzijde en in de diverse weerhouden uitgavencategorieën. De NBB weerhoudt aan de uitgavenzijde alleen de dotaties aan Gewesten en Gemeenschappen in het kader van de Bijzondere Financieringswet, de overheidssubsidies (in het kader van dienstencheques) en de sociale uitkeringen. De impliciete veronderstelling in de NBB benadering is dat de niet opgenomen overheidsuitgaven in gelijke mate per capita over de drie Gewesten verdeeld zijn.

Zo concludeert de NBB studie met betrekking tot bijvoorbeeld de dotaties aan de Gemeenschappen en Gewesten (exclusief de solidariteitsbijdrage) dat het Vlaams Gewest momenteel een netto-ontvanger van de intergewestelijke overdrachten via deze middelen is, terwijl voor het Waals en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest het omgekeerde geldt. Dergelijke conclusie is alleen mogelijk door de bijdragezijde te negeren. Ook in de sociale zekerheid definieert de NBB studie de fiscale stromen op basis van alleen de uitgavenzijde.

Door deze afwijking in de berekeningsmethode komt men tot verschillende resultaten:

Voor 2005 bedragen de intergewestelijke fiscale stromen:

Vives berekening: Vl 6039 Wa -5653 BHG -386
NNB berekening: Vl 5843 Wa -6056 BHG +212

Betekenis: Door meer uitgavenposten te betrekken in de studie worden de fiscale stromen vanuit Vlaanderen groter en nemen die vanuit Brussel naar Wallonië af.
De NBB cijfers zijn de ondergrens voor de fiscale stromen uit Vlaanderen en de bovengrens voor de fiscale stromen uit Wa en BHG.


Sociaal economische gegevens

Brussel heeft een BBP van bijna 19 % voor 10 % van de bevolking. (Vl 57 % en Wa 24 %). Voor Brussel is vooral de tertiaire sector belangrijk 88 % van het BBP, terwijl dat voor het Rijk maar 75 % is.
Uitgesplitst naar specialisaties zijn de grote producenten:
Financiële instellingen 18,17 %
Openbaar bestuur en defensie, verplichte sociale zekerheid 13,10 %
Zakelijke dienstverlening 12,72 %
Handel in onroerend goed 8,45 %
auto groothandel 7,77 %
Post en telecommunicatie 7,64 %

Conclusie BBP: De geproduceerde toegevoegde waarde van het BHG wordt direct of indirect gecreëerd door het verbruik van de andere twee gewesten. Met andere woorden, economisch is BHG afhankelijk van de andere twee gewesten.

Over de werkgelegenheid in BHG verzamelt de studie een reeks cijfers die samengevat aangeven dat Brussel het niet goed doet.
Uit de cijfers van de pendelstromen vanuit Vl (8,7 % van de Vlaamse werknemers) en Wa (9,4 %) blijkt dat Brussel veel pendelaars heeft maar dat ondanks de toename in absolute cijfers er relatief (tov aantal werknemers) geen toename is in de loop van de laatste jaren.

De werkzaamheidsgraad is in Brussel al evenmin rooskleurig en slechter dan in alle andere grote steden (behalve Luik).


Conclusies van de studie

Vermits de conclusies van deze studie anders zijn dan datgene wat we meestal horen, zullen ze hopelijk voldoende stof doen opwaaien opdat iedereen eens zou durven kijken naar wat er misloopt met BHG.

Het BHG is niet ondergefinancierd, hoogstens ondergefinancierd voor de eigenlijke gewestelijke taken. Indien er sprake is van onderfinanciering, dan is die mede het gevolg van een oneigenlijke financiering door het BHG van (vooral) de Franstalige Gemeenschap. Dat gebeurt zowel direct als indirect.

De financiering van gemeenschapsmateries zowel door het BHG als door de Brusselse gemeenten verdringt gewestelijke uitgaven, in het bijzonder die in verband met economie en werkgelegenheid.

De financiering van de Franse Gemeenschap, de Brusselse gemeenten en het BHG zijn dus communicerende vaten. De financiering van het BHG kan dus niet op zichzelf worden bekeken.

Een herfinanciering uit de oude doos dreigt die hervorming nog maar eens op de lange baan te schuiven.

Om de werkzaamheidsgraag op te krikken wordt voorgesteld om de arbeidsbemiddeling op te splitsen zodat de VDAB en FOREM elk hun eigen actieterrein kunnen invullen.

De belangrijkste boodschap van deze studie is evenwel dat er is nood aan een volledige kosten baten analyse.
Zonder een volledige kostenbatenanalyse is het moeilijk uitsluitsel te geven of Brussel onder- dan wel overgefinancierd is. Men zou onder meer volgende posten moeten in rekening brengen:
De inkomsten van de pendelaars (hun uitgaven in Brussel)
Inkomsten door het deel van de dienstverlening van de andere gewesten vanuit Brussel.
De inbreng van de kennis (menselijk kapitaal) van de pendelaars.

Pjotr