19 augustus 2015

Ambtenaren, over het kind en het badwater



MEDIA EN POLITIEK  ANDERS GELEZEN


Recentelijk sprak ik met enkele professoren en politici over de vervanging van vast benoemde ambtenaren door tijdelijke. Dat een vaste benoeming de efficiëntie in de weg staat, kon echter niemand bewijzen. Een analyse.

Vooraf


Twee ideologische visies bepalen hoe men een staat organiseert. De keuze voor een sterke staat (etatisme) waarbij de staat heel veel opdrachten toebedeeld krijgt en waarvoor een omvangrijke en sterke administratie nodig is. Een sprekend voorbeeld hiervan is Frankrijk. Voor de kwaliteit van de administratie staan de afgestudeerden van de ‘Grandes Ecoles’ borg en samen met een sterk politiek (presidentieel) systeem dat minder last heeft van het NIMBY-syndroom, delen alle Franse politieke partijen, liberalen evengoed als socialisten, deze visie. Daar tegenover is er de visie die de staat wil terugdringen tot een beperkt aantal kerntaken, veiligheid, justitie, … en daarvoor zo weinig mogelijk middelen wil inzetten. Het zijn vooral, maar niet alleen, de adepten van deze laatste visie die het moeilijk hebben met vast benoemde ambtenaren.
Waar we het hier niet over zullen hebben is de specifieke complexiteit van de Belgische staatstructuur. Geen verdeling van homogene bevoegdheden tussen de bestuursniveaus maakt het voor de uitvoerende diensten niet gemakkelijker. Wie meer efficiëntie verwacht van de ambtenaren hoeft dus niet lang te zoeken: kuis de Belgische koterij op.
Confederalisme wordt dan een oefening in efficiëntie.

Wat loopt er fout


De roep om het ambtenarenstatuut af te schaffen is niet nieuw. Toenmalig staatssecretaris voor ambtenarenzaken, Hendrik Bogaert, CD&V, lanceerde dit idee reeds in 2013. Daarover schreef ik een bijdrage met als titel ‘Een modern ambtenarenbeleid’. Citaat: ‘een modern personeelsbeleid vraagt veel meer dan de aanpassing van het sanctiebeleid en de invoering van tijdelijke medewerkers. Een globale visie begint met de erkenning van alle bestaande pijnpunten.’
Hieronder de belangrijkste pijnpunten die elke ernstige kans op een efficiënt ambtenarenapparaat bemoeilijken of zelfs onmogelijk maken.
(1)  Wellicht het belangrijkste pijnpunt is de politisering van de topfuncties in de ambtenarij én de druk vanuit politieke partijen met een sterke vakbondsvleugel, om zoveel mogelijk ‘partijsoldaten’ aan te werven. Het enige argument voor de veralgemeende politisering van de topambtenaren is dat politici - helaas soms ook terecht - ervan uitgaan dat niet-partijgebonden ambtenaren onvoldoende betrouwbaar zijn om het beleid van ‘hun’ regering correct uit te voeren. 
(2)  Vakbonden willen vooral zoveel mogelijk personeel en zo weinig mogelijk afremmende ‘autoriteit’. Onder het motto van ‘hoe meer leden’ hoe meer invloed, werken ze elke modernisering tegen die het aantal leden zou kunnen verminderen. De dominantie van de vakbonden zorgt er ook voor dat de evaluaties van de medewerkers niet naar behoren werkt. Defensie, waar de invloed van de vakbonden minimaal is, slaagt er wel in om alle medewerkers op een ernstige manier te beoordelen en desgevallend te sanctioneren. Het is ook het departement met de minste politieke inmenging. 
(3)  Corporatisme zorgt eveneens voor een krakkemikkig ambtenarenbeleid. Elke administratie heeft vanuit een corporatistische reflex een metershoge muur opgetrokken rond de eigen administratie. Flexibiliteit is een idee dat volgens de vakbonden en andere conservatieve krachten met de grootste kracht moet bestreden worden. Terwijl flexibiliteit juist een deel van de oplossing kan zijn. 
(4)  Politici die onvoldoende ondersteund worden en daardoor bij gebrek aan kennis en ervaring, beslissingen (wetten, decreten, …) goedkeuren die problemen veroorzaken bij de uitvoering. Daarenboven leidt de regelneverij van de staat, zowel federaal als op Vlaams niveau, tot een oerwoud aan wetten. Soms onuitvoerbaar of in tegenspraak met bestaande wetgeving. ‘Ad hoc’ wetgeving verplicht dan tot nieuwe ‘reparatiewetgeving’. Wellicht het dikste boek ter wereld: het Belgisch staatsblad.
(5)  Ambtenaren die misbruik maken van hun autoriteit om zelf wetten en richtlijnen te interpreteren (dikwijls vanuit een partijpolitieke inspiratie) of nog erger, deloyaal zijn aan hun opdrachtgever, de uitvoerende macht. Een flagrant voorbeeld van een gebrek aan loyaliteit gaf Vlaams topambtenaar, Dirk Van Melkebeke (van socialistische signatuur). Hij wil vervroegd op pensioen wegens niet akkoord met het gevoerde beleid. Dat noem ik een (impliciete) eenzijdige contractbreuk, een ‘civil servant’ onwaardig.

Een efficiënte administratie


Kwaliteit van de dienstverlening en kostprijs zijn de twee parameters die voorop moeten staan bij de evaluatie van de efficiëntie. Als de hierboven vermelde pijnpunten iets aantonen, dan is het enerzijds een schrijnend gebrek aan een politieke wil om hieraan (de kwaliteit) iets te doen en anderzijds een bescherming van de individuele ambtenaar die voorrang krijgt op de efficiëntie van de dienstverlening.
In België, meer nog dan in andere Europese landen, wordt de ambtenarij al te veel gezien als een hefboom voor de tewerkstelling. Het is mede oorzaak van de hoge overheidsbestedingen, en verklaart deels waarom de belastingen hoger liggen dan in andere landen. In dergelijke omstandigheden is het niet verwonderlijk dat de maatschappij niet hoog oploopt met de prestaties van de administraties.
De realiteit van een dure en inefficiënte overheid wegwerken, zou een van de belangrijkste prioriteiten moeten zijn van elke regering. Maar de tegenkrachten zijn zo sterk dat zelfs nieuwkomers, zoals de N-VA, er niet in slagen om de wantoestanden weg te werken. Deels omwille van de weerstand van de traditionele partijen die hun ‘partijsoldaten’ willen beschermen, maar ook omwille van een gebrek aan durf om ‘nieuwe visies’ op tafel te leggen.
Maar dat  het statuut van de ambtenaren de oorzaak zou zijn van een gebrek aan efficiëntie werd nog door niemand bewezen.
Er is trouwens iets zeer onduidelijk aan het statuut van tijdelijke contractuelen: namelijk de tijdelijkheid. Ik zou niet graag de tijdelijke ambtenaren eten geven die hun ganse leven in de administratie blijven en zelfs in het vooruitzicht van hun pensioen overgeheveld worden naar het vast benoemd kader. 

Argumenten pro afschaffing


Het voornaamste aangehaalde argument voor de afschaffing, is dat dit statuut geen flexibiliteit toelaat en de staat opzadelt met meer mensen dan nodig is. Tijdelijke krachten kunnen na hun kortlopend contract afgedankt worden en bieden de overheid meer soepelheid om in te spelen op de wijzigende personeelsbehoeften. Dit nadeel is niet in elke administratie even voelbaar. Administraties waar er veel belastend werk (operationele opdrachten door militairen, politie en andere veiligheidspersoneel, …) moet geleverd worden, zullen sneller met een overschot aan ongeschikt vast benoemd personeel zitten, dan administraties met minder zware vereisten.
En dan zijn er uiteraard de hiervoor aangehaalde pijnpunten, kwalen waaronder de administraties lijden. Politisering, overdreven bescherming van het personeel, een conservatief en corporatistisch personeelsbeleid, … belemmeren dat de administraties efficiënter worden.

Argumenten contra afschaffing


Stabiliteit en continuïteit zijn belangrijke factor voor de efficiëntie van een bestuur. De opbouw en het behoud van kennis en ervaring wordt ook in elke privébedrijf gewaardeerd. Door de toenemende complexiteit – denk maar aan de stortvloed aan nieuwe wetgeving – kan een efficiënt beleid niet zonder deze gespecialiseerde kennis en permanente bijscholing. Denken dat men dezelfde kennis en efficiëntie kan bereiken met tijdelijk personeel (en het inherent groter verloop van medewerkers) is fout. Wie pleit voor tijdelijk personeel zal minder belang hechten aan de kwaliteit van de dienstverlening en zoekt vooral besparingen.
Het is evenmin denkbeeldig dat door de afschaffing van de werkzekerheid de politieke bescherming van de ambtenaar door (en zijn afhankelijkheid van) politieke partijen nog zal toenemen.

Alternatieve oplossingen


Het omvormen van de administraties is geen werk van korte adem. Het is een complex probleem dat best niet besmet wordt door populistische prietpraat over ‘ambetantenaren’.
Uit de voorgaande overwegingen en argumenten kunnen we toch iets leren. Namelijk dat efficiënte administraties slechts mogelijk zijn wanneer  men de pijnpunten durft aan te pakken. Dat kan door onder meer een goede mixt van vast benoemd personeel (dat de ruggengraat vormt) en tijdelijk personeel (dat de schommelingen inzake personeelsbehoeften moet opvangen) in te zetten. Maar er is meer nodig en mogelijk.
Mijn pleidooi voor meer flexibiliteit in ruil voor stabiliteit (vaste benoeming) heb ik reeds uitvoerig toegelicht in een bijdrage over defensie. Daarin pleit ik voor flexibiliteit door de muren tussen de administraties te slopen en het aanwerven van vast benoemde ambtenaren te koppelen aan de verplichting om beschikbaar te zijn voor meerdere publieke diensten. Mits deze vereiste contractueel te voorzien stelt deze oplossing geen enkel juridisch probleem. Wel is het nodig dat deze flexibiliteit geldt voor alle vast benoemde ambtenaren van hetzelfde niveau en bij voorkeur voor alle niveaus.
Bij wijze van voorbeeld zou defensie gemakkelijk duizenden goed opgeleide (maar te oude) militairen kunnen missen zonder dat de operationele capaciteiten aangetast worden. In tegendeel, door minder oud personeel te moeten betalen komt er meer budgettaire ruimte om jonger personeel aan te werven. En via dergelijke flexibiliteit kan dit ouder, maar daarom nog niet onbekwaam, personeel ingezet worden in andere administraties.
Mogen we hoopvol zijn, nu N-VA, de partij die pleit voor minder staat en meer efficiëntie, de minister levert die bevoegd is voor het ambtenarenbeleid?
Pjotr